การนำนโยบายผลิตผลการเกษตรของไทยไปปฏิบัติ : ศึกษานโยบายรับจำนำข้าวเปลือกในปี 2555/56

Abstract

การศึกษาการนำนโยบายผลิตผลการเกษตรของไทยไปปฏิบัติ : ศึกษานโยบายรับจำนำข้าวเปลือกในปี 2555/56 มีวัตถุประสงค์ 2 ประการ คือ (1) เพื่อศึกษาวิเคราะห์สภาวการณ์ และปัญหาการนำนโยบายรับจำนำข้าวเปลือกในประเทศไทยไปปฏิบัติ และ (2) เพื่อนำเสนอแนวทาง และรูปแบบการนำนโยบายผลิตผลการเกษตรชนิดข้าวไปปฏิบัติที่เหมาะสมกับบริบทของประเทศไทย โดยประยุกต์ใช้ทฤษฎีการนำนโยบายไปปฏิบัติแบบบนลงล่างของ Van Meter and Van Horn (1975) มีวิธีดำเนินการวิจัยในเชิงคุณภาพ ศึกษาจากเอกสาร แนวคิดทฤษฎี งานวิจัยที่เกี่ยวข้อง และการสัมภาษณ์เชิงลึก โดยรูปแบบการวิจัยเป็นแบบกรณีศึกษา ใช้แบบสัมภาษณ์เชิงลึกเป็นเครื่องมือในการเก็บรวบรวมข้อมูล ซึ่งผู้ให้ข้อมูลสำคัญ ประกอบด้วย เจ้าหน้าที่ หรือ ผู้ที่เกี่ยวข้องในระดับปฏิบัติการ ระดับนโยบาย ผู้ที่มีส่วนได้ส่วนเสียโดยตรง และนักวิชาการ ผลการวิจัย พบว่า สภาวการณ์ และปัญหาการนำนโยบายรับจำนำข้าวเปลือกไปปฏิบัติ ได้แก่ (1) วัตถุประสงค์ของนโยบาย หลักเกณฑ์การดำเนินงานตอบสนองต่อการแก้ไขปัญหาเพียงส่วนหนึ่ง บางอย่างไม่สอดคล้องกับบริบทแต่ละพื้นที่ รวมถึงไม่สามารถแก้ปัญหาของชาวนาได้อย่างครอบคลุม ทั่วถึง และเท่าเทียม (2) ทรัพยากรของนโยบาย ทั้งจำนวนงบประมาณ เจ้าหน้าที่ปฏิบัติงาน และวัสดุอุปกรณ์มีไม่เพียงพอ (3) การสื่อสารในระดับปฏิบัติ มีประสิทธิภาพสูง แต่การสื่อสารจากส่วนกลางมายังพื้นที่ และการนำเสนอปัญหาจากพื้นที่ให้ส่วนกลางเป็นผู้วินิจฉัย สั่งการเป็นไปอย่างล่าช้า (4) ลักษณะของหน่วยปฏิบัติ ที่มีความสลับซับซ้อน มีสายการบังคับบัญชาที่ยาว และเกี่ยวข้องกับหลายหน่วยงาน นับเป็นโครงสร้างที่เอื้อต่อการทุจริต และใช้งบประมาณในการบริหารสูง (5) การที่รัฐเป็นผู้กำกับ ดูแล และเป็นเจ้าของข้าวในสต็อกแต่เพียงผู้เดียว ทำให้การระบายและการจำหน่ายข้าวประสบปัญหา ขณะที่ต่างประเทศเร่งพัฒนาศักยภาพทั้งการผลิตและส่งออกสูงขึ้นเรื่อยๆ ส่วนอีกด้านหนึ่ง วิถีชีวิตชาวนาเปลี่ยนแปลงไปมาก เน้นพึ่งพาเทคโนโลยี จ้างแรงงาน ขณะเดียวกัน ต้องทุกข์ยากจากปัจจัยการผลิตที่มีราคาสูง ภัยธรรมชาติ เช่าที่ดิน และมี หนี้สิน รวมถึง (6) ผู้นำนโยบายไปปฏิบัติ มองว่า นโยบายนี้ส่งผลดีต่อชาวนาอย่างชัดเจน แต่ในมุมกลับกัน ได้ส่งผลเสียหลาย ประการ ได้แก่ ระบบตลาด ระบบสหกรณ์ ข้าวอินทรีย์ถูกทำลาย ลดการพัฒนาศักยภาพและการพึ่งตนเองของชาวนา ตลอดจนเอกชน ส่วนแนวทาง และรูปแบบการนำนโยบายผลิตผลการเกษตรชนิดข้าวไปปฏิบัติที่เหมาะสมกับบริบทของประเทศไทย ได้แก่ (1) ควรมีองค์การที่ตั้งขึ้นมาเฉพาะสำหรับดูแลผลิตผลทางการเกษตรชนิดนั้นโดยตรง ไม่ควรตั้งคณะกรรมการหลากหลายชุดที่รับผิดชอบในลักษณะแยกส่วนกัน และรัฐไม่ควร กำกับ ดูแล สั่งการแต่เพียงผู้เดียว แต่ควรให้เอกชนดำเนินการตามกลไกปกติ (2) ตั้งคณะกรรมการนโยบายข้าวร่วมเอกชนแห่งชาติ พัฒนาวงจรของการแบ่งส่วนผลประโยชน์ร่วมกัน ประกอบด้วย ชาวนา โรงสี ผู้ส่งออก โดยมีรัฐบาลเป็นผู้สนับสนุน รวมทั้ง (3) สร้างรูปแบบการนำนโยบายไปปฏิบัติที่มีความสมดุลระหว่างการปฏิบัติแบบบนลงล่าง และล่างขึ้นบน เน้นเพิ่มการมีส่วนร่วมของประชาชน และความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับเอกชน เป็นต้น จากผลวิจัยดังกล่าว นำไปสู่ข้อเสนอแนะ ดังนี้ (1) รัฐบาลควรหามาตรการในการควบคุมราคาปัจจัยการผลิต (2) ปรับลดราคารับจำนำข้าวให้เหมาะสม และกำหนดนโยบายดังกล่าวในลักษณะมาตรการเสริม ดำเนินการเฉพาะช่วงเวลาที่ประสบปัญหาต่างๆ เท่านั้น (3) รัฐบาลควรช่วยบริหารความเสี่ยง ด้วยการทำประกันภัยนาข้าวให้กับชาวนา (4) ส่งเสริมให้ชาวนารวมกลุ่มกันใช้เทคโนโลยี เครื่องมืออุปกรณ์ และ (5) ปฏิรูปเรื่องที่ดิน สนับสนุนให้ชาวนา และเกษตรกรทั่วไปมีที่ดินทำกินเป็นของตนเอง